Resumen
La seguridad hídrica de una metrópoli no depende únicamente de la existencia física del recurso ni de la capacidad de construir presas, pozos, acueductos o plantas de tratamiento. Depende, en igual medida, de la capacidad institucional para decidir quién administra el agua, en qué escala territorial, con qué información, bajo qué reglas y mediante qué mecanismos de coordinación y rendición de cuentas.
El Área Metropolitana de Guadalajara (AMG) constituye un caso particularmente relevante. En ella convergen competencias federales sobre aguas nacionales y gestión de cuencas; atribuciones estatales de planeación, coordinación y operación; responsabilidades constitucionales municipales sobre agua potable, drenaje y saneamiento; mecanismos metropolitanos de coordinación territorial; y un organismo operador —el Sistema Intermunicipal de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (SIAPA)— cuya infraestructura y funciones trascienden límites municipales.
Este artículo sostiene que el principal desafío institucional no consiste simplemente en decidir si la gestión debe ser municipal, estatal o metropolitana. El reto consiste en construir una gobernanza policéntrica funcional, capaz de articular cuatro escalas que responden a lógicas territoriales diferentes: municipio, metrópoli, estado y cuenca hidrográfica. La fragmentación institucional no desaparece mediante la centralización; se reduce cuando existen competencias claras, interoperabilidad de información, planeación conjunta, financiamiento coherente y mecanismos verificables de responsabilidad.
Palabras clavegobernanza hídrica; gobernanza metropolitana; seguridad hídrica; organismos operadores; gestión de cuencas; SIAPA; Área Metropolitana de Guadalajara; coordinación intermunicipal.
1.El agua como problema de escala institucional
Las ciudades contemporáneas enfrentan una paradoja fundamental: el agua circula conforme a sistemas naturales mientras el gobierno se organiza conforme a fronteras político-administrativas.
Una cuenca no termina cuando cambia un municipio. Un acuífero puede extenderse bajo múltiples jurisdicciones. Una descarga realizada aguas arriba puede alterar la calidad del agua kilómetros después. La impermeabilización del suelo en un municipio puede incrementar escurrimientos e inundaciones en otro. Una decisión de densificación urbana modifica la demanda hídrica de una red cuya infraestructura puede haber sido diseñada décadas atrás.
Por ello, las crisis metropolitanas del agua rara vez pueden explicarse exclusivamente como problemas de ingeniería.
La OCDE ha señalado reiteradamente que uno de los principales obstáculos para una gestión hídrica efectiva es la existencia de brechas entre las escalas hidrológicas, administrativas y funcionales, acompañadas por fragmentación institucional, diferencias de capacidad, problemas de financiamiento, asimetrías de información y responsabilidades insuficientemente coordinadas. Su marco de gobernanza del agua propone precisamente alinear responsabilidades, escalas territoriales, capacidades, información, regulación, financiamiento y rendición de cuentas.
El problema puede formularse de manera sencilla:
¿Cuál es la escala adecuada para gobernar el agua de una metrópoli cuando la fuente pertenece a una cuenca, el servicio es constitucionalmente municipal, la infraestructura funciona como una red metropolitana y parte de la operación depende de instituciones estatales y federales?
La respuesta difícilmente puede reducirse a una sola autoridad.
El trabajo de Elinor Ostrom sobre sistemas policéntricos mostró que los problemas complejos asociados a bienes comunes no necesariamente se resuelven mediante un único centro de decisión. Diversos centros institucionales pueden coexistir y producir resultados eficientes siempre que sus atribuciones sean comprensibles, exista coordinación y los mecanismos de cooperación permitan operar a distintas escalas.
Aplicado al agua, esto permite distinguir dos fenómenos que con frecuencia se confunden: policentrismo y fragmentación.
El policentrismo implica múltiples instituciones coordinadas. La fragmentación implica múltiples instituciones cuyas decisiones no están suficientemente articuladas.
Ese matiz resulta central para comprender la gobernanza hídrica metropolitana.
2.México: una arquitectura constitucional deliberadamente distribuida
En México, el marco institucional del agua parte de una división de competencias entre distintos órdenes de gobierno.
El artículo 115 constitucional establece que los municipios tienen a su cargo los servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales. La propia Constitución permite que los municipios se coordinen y asocien para prestar con mayor eficacia los servicios de su competencia.
Sin embargo, prestar el servicio público no significa ejercer autoridad absoluta sobre el recurso.
Las aguas nacionales se encuentran sujetas al régimen federal; la Comisión Nacional del Agua y los organismos de cuenca desempeñan funciones relacionadas con asignaciones, concesiones, disponibilidad y administración del recurso. De esta manera, un municipio puede ser constitucionalmente responsable de abastecer agua a su población sin controlar de manera autónoma las fuentes de las que depende ese abastecimiento.
La nueva Ley General de Aguas, publicada el 11 de diciembre de 2025, reforzó esta lógica de concurrencia institucional. La legislación distribuye competencias entre Federación, entidades federativas y municipios; reconoce expresamente los servicios intermunicipales de agua y saneamiento; regula la figura de los organismos operadores y establece obligaciones relacionadas con su profesionalización. También incorpora principios vinculados con participación social, restauración de cuencas, cambio climático y soluciones basadas en la naturaleza.
Este diseño produce una característica estructural del sistema mexicano:
La institución responsable frente al usuario final no necesariamente es la misma que controla la fuente, regula el territorio, administra la cuenca, financia la infraestructura o determina las condiciones ambientales del recurso.
No se trata necesariamente de una anomalía. La naturaleza del agua exige concurrencia.
El problema aparece cuando la concurrencia carece de mecanismos suficientemente fuertes de coordinación.
3.Guadalajara: metropolización del servicio sin gobierno metropolitano del agua
El Área Metropolitana de Guadalajara ofrece uno de los arreglos metropolitanos más desarrollados del país.
Jalisco reconoce institucionalmente la coordinación metropolitana y cuenta con un Sistema Integral de Desarrollo Metropolitano, una Junta de Coordinación Metropolitana, el IMEPLAN y diversos mecanismos auxiliares. La Ley de Coordinación Metropolitana identifica expresamente como materia metropolitana la gestión integral del agua y los recursos hidráulicos, incluyendo agua potable, drenaje, saneamiento, tratamiento de aguas residuales, recuperación de cuencas y aprovechamiento de aguas pluviales.
Esto representa un avance conceptual significativo: jurídicamente, el agua ya no es entendida únicamente como un servicio localizado dentro de cada municipio, sino como un asunto susceptible de coordinación a escala metropolitana.
Sin embargo, coordinación metropolitana no equivale a gobierno metropolitano.
México no cuenta con un cuarto orden constitucional de gobierno para las metrópolis. Las instituciones metropolitanas funcionan fundamentalmente mediante mecanismos de coordinación entre autoridades que conservan sus propias competencias. Esta característica ha sido señalada también en estudios comparativos de gobernanza territorial de la OCDE.
Aquí aparece una de las particularidades más interesantes del modelo jalisciense.
El Sistema Intermunicipal de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado, pese a conservar la palabra intermunicipal en su denominación, es jurídicamente un organismo público descentralizado del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco. Su legislación le atribuye la operación de servicios de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento, reutilización, disposición de aguas residuales y manejo de aguas pluviales en los municipios que celebren los convenios correspondientes.
Por tanto, el modelo institucional contiene simultáneamente componentes municipales, intermunicipales, metropolitanos y estatales.
Esta configuración ilustra lo que podría denominarse metropolización funcional incompleta.
La red hidráulica puede adquirir una lógica metropolitana mucho más rápidamente que las instituciones que deciden sobre ella.
En agosto de 2026, por ejemplo, la propia dirección del SIAPA explicaba públicamente que el organismo no mantiene una relación operacional idéntica con todos los municipios metropolitanos: en algunos territorios opera integralmente la distribución, mientras que en otros existen esquemas de suministro de agua en bloque o responsabilidades compartidas con las autoridades municipales.
La metrópoli hídrica, por tanto, no coincide exactamente con la metrópoli administrativa.
4.El problema no es únicamente quién opera el agua
Una discusión centrada exclusivamente en el organismo operador corre el riesgo de reducir la gobernanza hídrica a la distribución domiciliaria.
Pero el ciclo urbano del agua comienza mucho antes de que el líquido llegue a una tubería y continúa mucho después de que abandona una vivienda.
La seguridad hídrica metropolitana comprende al menos la conservación de fuentes de abastecimiento; la gestión de acuíferos y aguas superficiales; la potabilización; conducción y almacenamiento; distribución; control de fugas; drenaje sanitario; infraestructura pluvial; tratamiento; reúso; calidad del agua; protección de zonas de recarga; adaptación climática y ordenamiento territorial.
De hecho, el Plan Estratégico de Gestión Integral del Agua para el AMG, publicado por el Gobierno de Jalisco en 2026, refleja esta complejidad. El instrumento agrupa 32 proyectos relacionados con abastecimiento, potabilización, conducción, distribución, saneamiento, infraestructura pluvial, eficiencia operativa y resiliencia. Entre ellos aparecen proyectos asociados al sistema Chapala-Guadalajara, plantas potabilizadoras, rehabilitación de pozos, saneamiento, colectores, recarga de acuíferos y manejo pluvial.
La amplitud de esa cartera es reveladora.
Una política hídrica metropolitana no puede reducirse a “producir más agua”. Debe intervenir sobre todo el sistema sociohidrológico.
Y allí aparece la dimensión institucional más difícil: muchas de esas intervenciones pertenecen a autoridades diferentes.
5.Agua y ordenamiento territorial: dos políticas que no deberían decidirse por separado
Una de las fracturas más importantes de la gobernanza urbana ocurre entre planeación hidráulica y planeación territorial.
Cada autorización de urbanización produce consecuencias hidrológicas.
Una nueva centralidad urbana modifica la demanda. Una densificación altera el consumo agregado y los picos de presión. La urbanización de superficies permeables modifica infiltración y escurrimiento. La expansión hacia zonas periféricas incrementa las distancias de conducción y los costos de infraestructura. La ocupación de áreas de recarga puede afectar la capacidad de recuperación de acuíferos.
Por eso resulta conceptualmente insuficiente preguntar únicamente:
¿Existe agua disponible para este desarrollo?
La pregunta institucionalmente correcta es más amplia:
¿Cuáles son los efectos acumulativos de este patrón de urbanización sobre el balance hídrico, la capacidad de la infraestructura, el saneamiento, la recarga, los escurrimientos y la resiliencia futura de la metrópoli?
La Gestión Integrada de los Recursos Hídricos parte precisamente de la premisa de que agua, territorio, ecosistemas y actividades económicas son sistemas interdependientes. El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente define este enfoque como la gestión coordinada del agua, el suelo y los recursos relacionados para maximizar el bienestar social y económico sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas.
Para una metrópoli, esto implica una consecuencia institucional importante: la política urbana también es política hídrica.
6.La tercera escala: la cuenca
Existe, además, una escala que ninguna estructura estrictamente metropolitana puede sustituir: la cuenca hidrográfica.
Guadalajara forma parte de sistemas hídricos que superan ampliamente sus límites territoriales. Las decisiones sobre disponibilidad, extracción, calidad, saneamiento o conservación adoptadas fuera del AMG pueden producir consecuencias dentro de la ciudad, y viceversa.
La Ley de Aguas Nacionales incorpora los Consejos de Cuenca como mecanismos de participación y coordinación en la planeación hídrica. En ellos participan representantes gubernamentales, usuarios y organizaciones sociales para discutir estrategias, prioridades y problemas relacionados con explotación, aprovechamiento, contaminación, tratamiento y obras hidráulicas.
La existencia de estos mecanismos revela una realidad básica: ninguna metrópoli puede alcanzar seguridad hídrica ignorando el territorio del que obtiene el agua.
Gobernar el agua de Guadalajara significa, por tanto, gobernar relaciones territoriales más amplias que Guadalajara.
La gestión por cuencas introduce también una dimensión distributiva. Las ciudades concentran población, capacidad fiscal e influencia política, pero comparten sistemas hídricos con comunidades rurales, agricultura, industria, ecosistemas y otras ciudades. Una gobernanza adecuada debe hacer visibles esos intercambios y evitar que la seguridad hídrica urbana se consiga simplemente trasladando costos ambientales o escasez hacia otros territorios.
La OCDE incorpora precisamente entre sus principios la necesidad de gestionar el agua en escalas apropiadas dentro de sistemas integrados de cuenca y administrar explícitamente los compromisos entre usuarios, territorios y generaciones.
7.Delimitación administrativa versus territorio funcional
El caso de Guadalajara permite identificar cuatro territorios simultáneos.
Existe un territorio municipal, donde se autorizan numerosos usos del suelo y se mantiene la responsabilidad constitucional por servicios públicos.
Existe un territorio metropolitano, donde realmente funcionan las redes de movilidad, vivienda, empleo, drenaje, abastecimiento y expansión urbana.
Existe un territorio operacional, determinado por la infraestructura y cobertura efectiva de los organismos encargados de suministrar y sanear el agua.
Y existe finalmente un territorio hidrológico, compuesto por cuencas, subcuencas, acuíferos, zonas de recarga y cuerpos receptores.
Ninguno coincide perfectamente con los otros.
Éste es probablemente el problema conceptual más importante de la gobernanza metropolitana del agua.
Cuando cada institución optimiza exclusivamente dentro de su propia frontera, el sistema completo puede producir resultados subóptimos.
Un municipio puede autorizar crecimiento que resulte racional desde su perspectiva fiscal pero incremente costos metropolitanos de abastecimiento. Un operador puede optimizar la distribución sin tener capacidad para proteger las zonas de recarga. Una autoridad ambiental puede proteger un ecosistema sin controlar la política de desarrollo urbano que genera presión sobre él. Una autoridad de cuenca puede administrar volúmenes sin decidir cómo se estructura territorialmente la demanda metropolitana.
La gobernanza hídrica debe precisamente internalizar esas interdependencias.
8.De la coordinación voluntaria a la coordinación institucionalizada
Una arquitectura metropolitana robusta no requiere necesariamente eliminar instituciones existentes ni concentrar todas sus atribuciones en un solo organismo.
Requiere algo más sofisticado: convertir la cooperación en una propiedad permanente del sistema.
Esto supone distinguir claramente entre cinco funciones que con frecuencia se superponen: planeación estratégica, regulación, operación, financiamiento y evaluación.
El organismo que opera una red no necesariamente debe ser quien evalúe su propio desempeño. La autoridad que aprueba desarrollo urbano necesita información vinculante sobre capacidad hídrica. La planeación metropolitana debe incorporar información de los operadores. Los organismos de cuenca deben interactuar con las decisiones metropolitanas de largo plazo. Los proyectos de infraestructura necesitan analizarse contra escenarios demográficos, climáticos y territoriales comunes.
La OCDE resume esta lógica mediante un principio especialmente relevante: las responsabilidades de formulación de política, implementación, operación y regulación deben estar claramente asignadas y coordinadas.
En otras palabras, integrar no significa fusionar.
Significa diseñar interfaces institucionales.
9.Una arquitectura posible para la gobernanza hídrica metropolitana
Para el AMG, una siguiente generación de gobernanza hídrica podría construirse sobre las instituciones que ya existen, pero articulándolas mediante una arquitectura común.
El núcleo debería ser un sistema metropolitano de seguridad hídrica, más que simplemente un sistema metropolitano de suministro.
Ese sistema tendría que vincular formalmente la planeación territorial del IMEPLAN; la capacidad operacional y técnica del SIAPA y de los demás operadores municipales; las atribuciones de la Comisión Estatal del Agua y del Gobierno de Jalisco; las decisiones federales relacionadas con aguas nacionales y cuencas; y mecanismos estables de participación académica, social y de usuarios.
Su instrumento fundamental no sería únicamente un programa de obras, sino un balance hídrico-territorial metropolitano dinámico.
Toda decisión relevante de urbanización debería poder contrastarse con disponibilidad de fuentes, capacidad de potabilización, infraestructura de conducción, presión de red, saneamiento, drenaje pluvial, recarga, calidad de agua y escenarios climáticos.
El segundo componente debería ser un sistema interoperable de información pública.
La metrópoli necesita observar el agua como un solo sistema aun cuando distintas instituciones administren sus componentes. Datos sobre extracción, suministro, pérdidas, presión, calidad, tratamiento, descargas, infraestructura, crecimiento urbano y acuíferos deberían poder analizarse espacial y temporalmente bajo estándares comunes.
El tercero debería consistir en mecanismos de evaluación independientes y periódicos.
La gobernanza mejora cuando las instituciones no solamente informan cuánto invirtieron, sino qué resultados produjeron: continuidad del servicio, reducción de pérdidas, calidad, resiliencia, eficiencia energética, recuperación de acuíferos, tratamiento efectivo y reducción de exposición a inundaciones.
Finalmente, la gobernanza de cuenca tendría que conectarse institucionalmente con la gobernanza metropolitana. La seguridad de una ciudad no puede medirse solamente por el volumen que llega a sus redes, sino también por la sostenibilidad del sistema territorial que permite obtenerlo.
10.Un momento jurídico particularmente relevante
México se encuentra actualmente en una ventana importante para revisar esta arquitectura.
La Ley General de Aguas de diciembre de 2025 ordenó a las entidades federativas armonizar sus marcos jurídicos y reconoció expresamente categorías como servicios intermunicipales y organismos operadores.
En Jalisco, el marco continúa evolucionando. La Biblioteca Virtual del Congreso registra modificaciones a la legislación estatal del agua durante 2026 y, al 18 de septiembre de ese año, se encontraba en estudio una nueva iniciativa específicamente orientada a armonizar la legislación estatal con la Ley General de Aguas.
El momento resulta relevante porque la armonización jurídica puede entenderse de dos maneras.
La primera consiste simplemente en modificar terminología y adecuar disposiciones formales.
La segunda —institucionalmente más profunda— consiste en aprovechar el cambio normativo para reconsiderar cómo se distribuyen, coordinan, supervisan y evalúan las funciones hídricas dentro de una realidad metropolitana que ha cambiado radicalmente.
La diferencia entre ambas aproximaciones determinará si la reforma modifica únicamente la legislación o también mejora la capacidad del sistema para gobernar el agua.
Conclusión
La pregunta fundamental de la gobernanza metropolitana del agua no es quién debe controlar todo el sistema.
¿Cómo lograr que ninguna decisión relevante sobre el agua se adopte ignorando las decisiones de las demás instituciones que determinan su disponibilidad, demanda, calidad y sostenibilidad?
El Área Metropolitana de Guadalajara cuenta con activos institucionales importantes: un organismo operador de escala supramunicipal, una legislación que reconoce el agua como materia metropolitana, una institución especializada de planeación metropolitana, mecanismos estatales de gestión hídrica y estructuras federales de cuenca.
El desafío consiste en conectar esas piezas.
La infraestructura metropolitana puede transportar agua entre municipios. La gobernanza metropolitana debe conseguir algo más difícil: transportar información, responsabilidad y capacidad de decisión entre instituciones.
La seguridad hídrica del siglo XXI dependerá cada vez menos de encontrar una fuente aparentemente ilimitada y cada vez más de administrar inteligentemente sistemas limitados, interdependientes y sujetos a incertidumbre climática.
En este contexto, la gobernanza deja de ser un complemento administrativo de la política del agua.
Se convierte en parte de la infraestructura hídrica misma.
Referencias seleccionadas
- [1]Akhmouch, A. (2012). Water Governance in Latin America and the Caribbean: A Multi-Level Approach. OECD Regional Development Working Papers.
- [2]OCDE. (2013). Hacer posible la reforma de la gestión del agua en México. OECD Publishing.
- [3]OCDE. (2016). Water Governance in Cities. OECD Publishing.
- [4]OCDE. (2015–2026). Principles on Water Governance.
- [5]Ostrom, E. (2010). “Beyond Markets and States: Polycentric Governance of Complex Economic Systems”. American Economic Review, 100(3), 641–672.
- [6]Congreso de la Unión. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 115.
- [7]Congreso de la Unión. (2025). Ley General de Aguas y reformas a la Ley de Aguas Nacionales.
- [8]Congreso del Estado de Jalisco. Ley de Coordinación Metropolitana del Estado de Jalisco.
- [9]Gobierno del Estado de Jalisco. (2026). Plan Estratégico de Gestión Integral del Agua para el Área Metropolitana de Guadalajara.